АнтиФинРазведка

Самый честный блог о финансовой системе Российской Федерации

Если граждане активно критикуют подзаконный акт, то это приводит к корректировкам документа.

2021-10-15 Максимзаконы

Такие выводы содержатся в исследовании BFM и РБК: если население публикует на сайте общественного обсуждения подзаконных НПА только критические комментарии, то есть вероятность отмены (или замедления) рассмотрения такого документа после издания отрицательного отзыва от ключевого ведомства – Минэкономразвития.

В далеком 2012 году власти закрепили новые для страны принципы публичной подготовки нормативных актов и их последующего обсуждения. Это означало, что разрабатываемые подзаконные документы:

- должны быть предварительно размещены на единой информационной платформе (http://www.regulation.gov.ru);

- получить отклики зарегистрированных пользователей (публичное обсуждение инициатив);

- модифицироваться под влиянием критики.

Как все работает на практике?

Эксперты оценивают созданный формат взаимодействия разнонаправлено:

- одни считают, что никакого серьезного юридического эффекта он не дает, так как количество комментариев под проектами всегда минимально (более 50% актов не получили ни одного отклика);

- другие придерживаются иной точки зрения: если критических отзывов и просмотров проектов нормативных актов будет слишком много, то органы публичной власти не будут разжигать конфликт и откажутся от принятия предлагаемой идеи, дав негативную характеристику предлагаемому проекту внутри Правительства. Представитель Центра перспективных управленческих решений Михаил Комин, иллюстрируя данный вариант на практике, приводит следующий пример: «Каждый раз, когда правительство вносит поправки в кодекс [об административных правонарушениях], на портале Regulation появляется достаточно большое количество отзывов и комментариев, больше 200, и заключение Минэкономразвития не всегда отрицательное, даже не всегда до него доходит дело, потому что чаще эти поправки сразу отзывают на доработку. Так, правительство уже три раза вносило поправки в КоАП через портал и отзывало их из-за большого количества негативных отзывов…» (цитата по Business FM).

Какая позиция более верная?

Ответить на этот вопрос крайне сложно, так как для начала необходимо разобраться в системе законодательства и аспектах функционирования органов публичной власти.

  1. Основными документами внутри российской системы права считается Конституция, закон и подзаконный акт (к последним относят Указы Президента, Постановления и Распоряжения Правительства РФ и так далее).

При этом Закон формулирует всегда стратегическое направление работы, а подзаконный акт решает тактические задачи (определяет процедуру, устанавливает правила игры во взаимодействии разных субъектов).

  1. Все вышеизложенное предполагает, что субъекты-участники разработки нормативной документации должны соблюдать определенную последовательность в своих действиях:

- сначала всегда принимается Федеральный закон (или Федеральный конституционный закон),

- потом – в недрах одного или нескольких ведомств создается текст подзаконного акта, - затем – этот текст выкладывается на официальном портале, проходит обсуждение, подписывается руководителем ведомства (при положительном заключении Министерства экономического развития);

- в конце происходит регистрация акта в Министерстве юстиции РФ.

  1. Зная эту систему создания нормативных актов, необходимо учитывать, что в последние годы инициатива формирования текста закона окончательно была передана органам исполнительной власти или Президенту: парламент как структура давно потерял свое влияние и возможности активного воздействия на политические процессы. Сложившаяся ситуация подтверждается статистическими данными: в последние пять лет, по подсчету «Новой газеты», Правительство подготовило не менее 1,6 тыс. инициатив, среди которых было одобрено 92-93%. Что касается инициатив Президента, то их не так много (в VII созыве Госдумы – 200), но уровень одобрения среди парламентариев колеблется в пределах 98-99%.
  2. Большинство из разработанных Правительством или главой государства законов не считаются конкретными: они лишь очерчивают контуры правильного функционирования, вся остальная регламентация должна быть разработана и внедрена в рамках подзаконного регулирования, к которому депутаты серьезного отношения не имеют.
  3. Говоря о процедуре разработки отдельных нормативных актов разного уровня (как законов, так и подзаконных документов), необходимо отметить, что процесс принятия данных текстов не всегда ровен и открыт. По факту, конечно, при создании любых подобных материалов происходит противостояние различных лоббистских структур, к коим относятся наиболее крупные силовые ведомства (Росгвардия, МВД, ФСБ), органы публичной власти, занимающиеся экономической политикой (Минфин, Минэконом), важные институты, аффилированные с властями (Роснефть, Газпром и так далее), независимые финансовые корпорации, иные субъекты, обладающие влиянием. Соответственно, каждый из них в важных для себя документах предпринимает попытку видоизменить текст таким образом, чтобы не пострадали их экономико-правовые интересы: то есть не произошло максимального возложения дополнительных обязанностей, провоцирующих затраты, и не уменьшился предоставленный объем полномочий. Программа-максимум: расширить свои границы возможностей, сократив потенциал конкурента.

5.1. Вполне очевидно, что создаваемый таким согласованием различных интересов подзаконный акт может в некоторых ситуациях прямо противоречить духу и букве изданного закона. Как отмечал в 2020 году Генеральный прокурор Игорь Краснов, за год сотрудники надзорного ведомства направили 27,1 тыс. протестов по поводу незаконных правовых актов; отменили или скорректировали более 22 тыс. документов, не соответствующих установленным требованиям, касающимся защиты предпринимателей, противодействия коррупциогенным факторам и т. д.

  1. В такой ситуации говорить про активную обратную связь с гражданами все-таки нельзя в полной мере: власти исправляют обнаруженные в разработанных документах ошибки под влиянием общества крайне аляповато. Лучше всего ситуацию иллюстрирует политолог Екатерина Шульман, которая, говоря о конструировании взаимодействия между ветвями власти в 2014 году, указывала: «Исправляет ли власть допущенные ошибки? Вроде бы да, но не полностью, не сразу, не вовремя и никогда до конца. В отсутствие работающих механизмов обратной связи выработка грамотных решений невозможна, но и изоляция принимающих решения от общества - неполная. На свой манер они пытаются уловить общественные настроения, исходя из часто искаженных, случайных, дурно понятых сигналов, попадающих внутрь черного ящика, обклеенного кривыми зеркалами».

Таким образом, резюмируя все вышеизложенное, можно заключить, что:

- если инициатива касается прав человека и исходит от Администрации президента РФ, какого-нибудь силового ведомства, крупной госкорпорации, то в этом случае вероятность одобрения документа составляет около 100%. И поэтому критические замечания граждан на сайте не будут иметь существенного влияния: интересы государственной безопасности и развития намного важнее;

- если инициатива не касается столь важных и серьезных аспектов, у нее есть реальное противодействие со стороны квалифицированного экспертного сообщества или некоего количества общественных организаций, которые правомочны заниматься указанной проблемой, то вероятность отклонения (при наличии существенных ошибок в текстовой части) возрастает (см. ситуацию с разработкой изменений КоАП РФ).